第117章完结（2/2）

期望过高的危险

不管是总统制还是议会制，焦点都集中在行政首脑身上。人们希望他们能在低失业率和低通货膨胀的情况下实现经济增长。美国人批评奥巴马总统没能在几个月时间里解决经济严重衰退的问题。人们要求政府首脑保持低税率，同时又要维持高福利。他们要对任何错误负责，却又被要求以放权的方式进行管理，尽可能将事务委派给下属。问题越多，压力越大，他们就不得不更多地进行委托。

他们怎样才能达到所有目标？他们怎么可能同时管理好政府、经济、下属及政策？显然他们做不到，也越来越难以做到。聪明的领导人试图营造一种安静、进步、感觉良好的氛围，来取悦大部分民众。里根总统深谙此道。管理的具体细节并不重要，这些细节由顾问和职业文官负责，很少有公众关心。对总统来说，最重要的是能够再次当选。在这一点上，个人的人格魅力比政策重要，象征比政绩重要。

从世界范围来看，权力一直在向行政机关倾斜，立法机关则逐步衰落。美国国会已经出台了一些应对措施，但也已经处于逐渐后退的状态。一些观察者指出，这些努力都无济于事，很多因素使得这种权力转移变得不可避免。果真如此，我们该如何捍卫民主？民主制仍然拥有一招杀手锏：选举。许多人认为这已经足够了。自有行政首脑以来，不管是总统还是首相，都要面对周期性的选举，民主因此得以捍卫。我们在第7章里讨论过，“预期反应法则”将使他们保持一种紧张状态。制约与平衡只能是18世纪的一个伟大理想，而不适合21世纪。或许我们不得不生活在行政权的主导之下了。

官僚制

官僚制一词带有否定性含义：缺乏效率，拖延着民众与政府之间的事务。研究官僚制的德国社会学家马克斯·韦伯认为，尽管我们不喜欢却没有办法避免它。官僚制是那些由任命的官员执行法律和政策的庞大组织的统称。在理想状态中，它遵循规则与程序，有一条清晰的管理链或权威等级（见第6章）。它使政府的运作具备理性、统一、可预测性和可监测性。没有官僚制，就没有政府。

另一种关于官僚制的定义是——更准确的说法是“文官系统”——它是永久的政府。直到现在，我们已研究过的政府都可称为“临时性政府”，由那些不断更替的、选举产生的官员组成。职业文官则终生在一个政府机构里工作。他们或许会听命于民选官员，但更多的是遵从法律并按条文行事。在具体业务领域，他们比那些新被任命、位于自己之上的民选官员了解得更多，而后者总是试图以大胆、全新的方式来重构官僚体系。文官们则非常清楚这些大胆创意的后果，因此一贯小心谨慎地行事。官僚制一旦建立了起来，便拥有一种内在的保守性，改变它是政治家们最为困难的任务之一。